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Agricultura familiar: limites do conceito e evolução do crédito

            A agricultura familiar representa um elemento relevante das políticas setoriais brasileiras que pressupõem tratamento diferenciado, tanto em termos de taxas de juros quanto de instrumentos, em relação à agricultura de escala (também denominada patronal). Não apenas existem dois ministérios definidos em função dessa distinção de público – o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA)1 para a agricultura de escala e o Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA)2 para a agricultura familiar -, como são organizados dois planos de safras diferenciados.
            A distinção entre as duas agriculturas não está formalmente associada a determinadas lavouras ou criações, mas a indicadores determinantes da escala dos empreendimentos. Tanto assim que em ambos os planos de safra podem ser contempladas commodities.
            Entretanto, na literatura sobre a agricultura brasileira, o conceito de agricultura familiar perde seu conteúdo de universalidade por conta da utilização de inúmeras composições de variáveis. Exemplo disso pode ser encontrado no debate recente em torno da importância da agricultura familiar no Brasil: estudo da Fundação Instituto de Pesquisa Econômica (FIPE), sob encomenda do MDA, mostra que não apenas a agricultura familiar representa um terço do produto interno bruto (PIB) da agricultura como sua participação no PIB do Brasil cresce de 8,8% em 2001 para 10,1% em 2003; e b) pesquisa da Fundação Getúlio Vargas (FGV), patrocinada pela Confederação de Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA-Brasil), mostra que 76,4% do valor bruto da produção agropecuária nacional se enquadra como agricultura de escala3.
            Por certo, trata-se de definições distintas do que seria agricultura familiar, por serem baseadas, uma, nas instruções legais e normativas do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar-PRONAF (FGV-CNA) e, outra, num conceito de agricultura familiar definido a partir de estabelecimentos rurais cuja direção dos trabalhos é exercida pelo produtor e onde o trabalho familiar supera o trabalho contratado (FIPE/MDA).
            Sem entrar no mérito do conteúdo e da qualidade dos respectivos estudos, o que se quer mostrar refere-se à imensa dificuldade de fixar um padrão de universalidade para definição de agricultura familiar, que permita uniformidade de critérios para todo território brasileiro. Tanto assim que medidas têm sido tomadas para flexibilizar o conceito de agricultura familiar inserido no PRONAF, conferindo-lhe maior abrangência.
            São exemplos as deduções no cálculo da renda bruta para estabelecimentos com processamento agroindustrial, de até 70% da renda decorrente dessas atividades, elevando o limite para R$ 200 mil, bem como as suinoculturas e aviculturas integradas, nas quais se deduz o equivalente da renda que fica com as integradoras, que em média representa 90% da renda bruta. Regra geral, 'todas essas modificações ampliam significativamente o número de agricultores em condições de enquadramento no PRONAF'4.
            Na legislação brasileira, a definição de propriedade familiar está consignada no Inciso II do artigo 4° do Estatuto da Terra, estabelecido pela Lei n° 4.504 de 30 de novembro de 2004, com a seguinte redação: 'propriedade familiar: o imóvel que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalhado com a ajuda de terceiros'. Na definição da área máxima, a lei n° 8629, de 25 de fevereiro de 1993, estabelece como pequena propriedade os imóveis rurais com até 4 módulos fiscais e, como média propriedade, aqueles entre 4 e 15 módulos fiscais.
            Nesse contexto, para efeito de obtenção de financiamento do PRONAF, os beneficiários deverão residir na propriedade ou perto dela. Propriedades essas que para lavouras tenham até 4 módulos fiscais e para pecuária até 6 módulos fiscais, com 30% a 80% da renda bruta anual familiar advinda da exploração agropecuária ou não-agropecuária do estabelecimento, e mantenham até 2 (dois) empregados permanentes - sendo admitida a ajuda eventual de terceiros -, além de renda bruta anual de R$ 60 mil (com as exceções acima mencionadas para agroindústrias e granjeiros)5.
            Esses limites do PRONAF aplicados às principais lavouras brasileiras, que consideram as produtividades da terra e os preços médios paulistas - válidos para o Centro-Sul brasileiro devido à integração dos agromercados -, mostram enorme disparidade dos limites de área cultivada. Partem do piso de 1,25 hectare para lavouras intensivas em terra e trabalho, como o tomate de mesa, até atingirem o teto de 36,96 hectares para a soja, extensiva em terra e máquinas (tabela 1).

Tabela 1 - Limites de área cultivada para diferentes lavouras paulista, em hectares, calculado dado o máximo de renda bruta fixado pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)

Produto
2003
2004
Média
algodão em caroço
18,74
18,28
18,50
Amendoim em casca
21,09
22,88
21,94
Arroz em casca
27,56
25,46
26,48
Banana
6,09
5,40
5,73
Batata
4,05
4,08
4,06
Café beneficiado
19,69
21,42
20,42
Cana para indústria
24,50
22,72
23,58
Cebola
3,57
2,57
2,98
Feijão
26,97
34,27
30,17
laranja de mesa
7,26
9,92
8,40
laranja para indústria
9,53
12,96
11,00
mandioca para indústria
14,68
10,80
12,43
Soja
37,21
36,70
36,96
tomate para indústria
6,48
5,12
5,74
Tomate para mesa
1,40
1,13
1,25
FONTE: Cálculos dos autores

            Trata-se, pois, de uma realidade derivada do valor unitário do produto. Tanto os produtos de alto valor unitário (como as frutas e olerícolas frescas) quanto os de baixo valor unitário (como as commodities), pela média de preços e produtividade, apresentam dificuldades em adequar-se ao limite de renda fixado pelo PRONAF.
            Tanto assim que o Governo do Estado de São Paulo, nas operações do Fundo de Expansão do Agronegócio Paulista (FEAP) - o Banco do Agronegócio Familiar -, usa o critério de limite de renda agropecuária anual de até R$185 mil, que deve representar no mínimo 80% da renda bruta anual total do beneficiário (Deliberação CO 20 de 4 de novembro de 2004 - DOE de 9 de novembro de 2004).
            Na mesma tendência seguida pelo Governo Federal para o PRONAF no caso da agroindústria e dos granjeiros, com esse limite o Banco do Agronegócio Familiar eleva o piso do tomate de mesa para 3,86 hectares e da soja para 93,03 hectares (tabela 2), ampliando de forma significativa o contingente dos possíveis beneficiários. Ainda assim, os resultados são pouco expressivos frente à magnitude desse público potencial existente na agricultura paulista.

Tabela 2 - Limites de área cultivada paulista com diferentes lavouras, em hectares, calculado dado o máximo de renda bruta fixado pelo Fundo de Expansão do Agronegócio Paulista (FEAP), o Banco do Agronegócio Familiar

Produto
2003
2004
Média
Algodão em caroço
57,78
56,37
57,05
Amendoim em casca
65,03
70,54
67,64
Arroz em casca
84,97
78,50
81,63
Banana
18,77
16,65
17,66
Batata
12,48
12,57
12,53
Café beneficiado
60,72
66,05
62,95
cana para indústria
75,53
70,06
72,70
Cebola
11,00
7,92
9,18
Feijão
83,14
105,66
93,03
Laranja de mesa
22,40
30,57
25,90
Laranja para indústria
29,37
39,96
33,91
Mandioca para indústria
45,26
33,30
38,32
Soja
114,74
113,17
113,95
Tomate para indústria
19,97
15,79
17,70
Tomate para mesa
4,32
3,48
3,86
FONTE: Cálculos dos autores

            Interessante verificar o comportamento desses limites na realidade das operações de crédito rural. No caso do PRONAF no Estado de São Paulo, os valores aplicados cresceram de R$ 62,9 milhões, em 1999, para R$ 174,3 milhões em 2004 (+177,4%), com o número de contratos evoluindo de 14,9 mil para 25,9 mil (+73,9%) no mesmo período. Assim, o valor médio dos contratos cresceu de R$ 4,2 mil para R$ 6,7 mil (+59,5%) (tabela 3).
            Já o FEAP (Banco do Agronegócio Familiar) apresenta comportamento irregular da série histórica, com resultados mais modestos. Evoluiu de 1,4 mil contratos para 2,2 mil contratos (+62,7%) no período 1999-2004, com queda no triênio 2002-2004. As aplicações cresceram de R$ 22,5 milhões para R$ 34,2 milhões (+51,2%), com o aumento do valor médio dos contratos levando à redução do número de pessoas beneficiadas no último triênio (tabela 4).
            Esses valores, ainda que crescentes, colocam São Paulo em desvantagem em relação aos estados do Sul, que acabam absorvendo parcelas proporcionalmente muito mais elevadas dos financiamentos do PRONAF que a participação relativa das respectivas propriedades familiares. As dificuldades paulistas não estão afetas aos limites6, mas à consistência das organizações de agricultores sulistas, cuja presença ativa visa proporcionar o acesso de seus membros aos financiamentos disponibilizados e à ação pró-ativa mais efetiva, eficiente e eficaz das políticas públicas de atendimento a esse público estratégico da agricultura.

Tabela 3 - Crédito Rural do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)(1), Estado de São Paulo, 1999 a 2004

ANO
Nº DE CONTRATOS
VALOR 
VALOR MÉDIO DOS CONTRATOS
1999
14.920
62.829.340
4.211
2000
14.315
67.832.980
4.739
2001
13.731
77.260.755
5.627
2002
8.485
67.331.353
7.935
2003
23.841
142.642.993
5.983
2004
25.948
174.265.482
6.716
(1) Em R$, expressos em valores médios de 2004, deflacionados pelo IPCA-FIBGE
FONTE: Banco Central do Brasil

Tabela. 4 - Aplicações em crédito para agricultura, realizadas pelo Fundo de Expansão do Agronegócio Paulista(1) - O Banco do Agronegócio Familiar, 1999 a 2004

Ano
N.º Contratos
Valor Liberado 
Valor Médio dos Contratos 
N.º de Pessoas Beneficiadas
1999
1.372
22.510.651
16.407
5.448
2000
2.878
18.977.531
6.594
11.512
2001
1.170
16.304.837
13.936
4.680
2002
2.792
29.932.843
10.721
11.168
2003
2.685
25.715.022
9.577
10.740
2004
2.232
34.193.934
15.320
8.928
(1) Em R$, expressos em valores médios de 2004, deflacionados pelo IPCA-FIBGE
FONTE: FEAP (Relatórios do Governo do Estado de São Paulo)

            Ao focar a problemática dos limites, há de se compatibilizar os valores fixados com os demais segmentos econômicos e sociais, de forma a não criar privilégios inaceitáveis que acabam por exacerbar as disparidades de renda que se pretende combater com as políticas compensatórias. Dessa ótica, é interessante cotejar a renda bruta de R$ 60 mil do PRONAF com o piso de renda que fixa a obrigatoriedade de declaração de Imposto de Renda pela pessoa física.
            Na declaração de 2005 (exercício 2004), esse piso foi de renda bruta de R$ 12.696,80 (R$ 976,68/mês para 13 salários), com o que a renda bruta da agricultura familiar, fixada em R$ 60 mil para configurar igual renda ao agricultor (R$ 12.696,80), implica num custo de R$ 47.303,20 (78,8% da receita). Noutras palavras, trata-se de limite para a agricultura familiar muito mais favorável que o fixado para o assalariado urbano, tornando inaceitáveis da ótica social proposituras de alargamento desses valores, ainda que a pretexto de ampliar o público beneficiado pelo PRONAF.
            Noutra comparação relevante, é interessante cotejar o limite de R$ 60 mil do PRONAF com os do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (SIMPLES), instituído pela Lei n° 9.317, de 5 de dezembro de 1996, que conceitua microempresa como 'a pessoa jurídica que tenha auferido, no ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 120 mil'. Interessante destacar que, no seu artigo 5°, ao determinar os percentuais dos valores mensais devidos (na redação dada pela Lei n° 10.034, de 24 de outubro de 2000), fixa a alíquota mais baixa de 3% da renda bruta acumulada exatamente para as empresas que obtêm R$ 60 mil no ano-calendário.
            Ora, trata-se assim de tratamento isonômico dado à agricultura familiar frente ao seu similar para empresas em geral. Mais uma vez, tornam-se inadequadas proposituras de alargamento desses valores fixados pelo PRONAF, quaisquer que sejam as justificativas, sob pena de se criarem privilégios desnecessários. Se alteração deva ser feita, que seja no mesmo bojo da legislação relativa à pessoa física do Imposto de Renda e da microempresa do SIMPLES.
            Em síntese, não há mais cabimento na adoção de limites de agricultura familiar baseados em tamanho de propriedade, dado que o progresso técnico pulverizou os pilares dessa concepção. Também não trazem contribuição substantiva em termos de justiça social mecanismos de alargamento do valor máximo da renda bruta de R$ 60 mil do PRONAF, uma vez que criam privilégios inaceitáveis em relação aos assalariados e às microempresas.
            Na verdade, a agricultura familiar perdeu há muito o conteúdo de universalidade, não havendo como compatibilizar a agricultura de subsistência do agreste nordestino com a agricultura integrada de granjeiros sulistas ou mesmo de frutas e olerícolas do Sul-Sudeste7. Mais ainda, o debate ensejado parece reviver a divergência dos anos 1960 sobre o caráter da agricultura brasileira, se capitalista ou feudal, quando se deveria destacar a inequívoca convergência dos pensadores em relação à constatação da coerção extra-econômica que acabou por permear o caráter patrimonialista e conservador da burguesia brasileira.
            No caso em questão, trata-se de reconhecer e privilegiar os segmentos intensivos em trabalho em relação àqueles intensivos em capital, numa agricultura que, a despeito do significativo crescimento da produção e da renda nos últimos dez anos, perdeu 1,8 milhão de empregos. Ou seja, se cumpriu o seu papel de produzir bens e gerar riquezas, ficou a dever no seu papel também estratégico de regular o mercado de trabalho8.
            Nesse sentido, as políticas públicas para a agricultura deveriam ter o seu foco na distribuição de incentivos creditícios e fiscais progressivos em relação à intensidade do emprego, com o que o próprio conceito de agricultura familiar estaria resgatado na sua essência que não está na renda. Isso torna impróprio o limite do PRONAF de considerar familiar apenas a agricultura com menos de 2 empregados permanentes. Mas esse é assunto para outro artigo.
            Até lá, o sentido da discussão deve ser revertido a tempo de produzir efeitos consistentes, dada a necessidade do pleno emprego configurar-se numa preocupação tipicamente keynesiana, uma vez que, segundo o mais notável economista do século XX, no longo prazo todos estarão mortos.9

_________________________
1MAPA: www.agricultura.gov.br
2 MDA: www.mda.gov.br
3 Trata-se dos trabalhos: GHILHOTO, Joaquim J.M.et al PIB das Cadeias produtivas da agricultura familiar da FIPE/USP/MDA e LOPES, Ignez V. Quem produz o quê no campo: quanto e onde da FGV/CNA. Esses estudos estão cotejados no artigo de TAVARES, Elisabeth Visões diferentes da agricultura familiar. Revista DBO. Fevereiro de 2005. pág 12.
4 Argumentação de BIANCHINI, Valter O Universo da agricultura familiar e sua contribuição ao desenvolvimento rural. MDA, Brasília, 2005. 14 pag. Mimeo.
5 Tomou-se apenas os limites superiores do publico abrangido pelo PRONAF. Maiores detalhes ver Manual de Crédito Rural: Resolução CMN 3223.
6 Isso sem considerar o caráter declaratório do valor da renda agropecuária bruta para efeito dos contratos do PRONAF, propiciando, tal como em outras políticas públicas compensatórias com renda declarada pelo pretendente, inúmeras distorções e imensa dificuldade de averiguação, dado o alto grau de informalidade tributária e fiscal da agricultura familiar.
7 Essa perda de universalidade do conceito face às diferenças regionais e entre agricultores de uma mesma região é reconhecida pelos próprios formuladores das políticas para a agricultura familiar, como BIANCHINI, Valter...2005(op cit nota 2), ao aduzir que 'O PRONAF já vem trabalhando nesta direção, criando ações específicas para grupos de produtos e atividades específicas, tais como o PRONAF Florestal, o PRONAF Semi-Árido, o PRONAF Reservas Extrativistas e o PRONAF Pesca'.
8 Ver sobre a questão recente do emprego na agricultura, GONÇALVES, José S. Agricultura: crescimento e desemprego.
IEA- APTA, São Paulo, Dezembro de 2004. (publicado na Homepage http//www.iea.sp.gov.br).
9 Artigo registrado no CCTC-IEA sob número HP-52/2005

 

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Data de Publicação: 16/06/2005
Autor(es): José Sidnei Gonçalves (sydy@iea.sp.gov.br) Consulte outros textos deste autor
Sueli Alves Moreira Souza (sueli@iea.sp.gov.br) Consulte outros textos deste autor